La réglementation dans les espaces naturels

Afin de préserver les qualités paysagères et écologiques des milieux naturels, la réglementation française encadre les activités et usages pouvant y être pratiqués. Pour ce faire, elle s’appuie sur plusieurs codes comme celui de l’Environnement bien sûr, mais aussi celui de l’Urbanisme dont c’est l’une des orientations fondamentales. Ainsi, les documents d’urbanisme que sont « les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer (…) la protection des espaces naturels et des paysages (…) en respectant les objectifs du développement durable »^[1].

Prenons par exemple le plan local d’urbanisme (PLU). Il découpe le territoire selon ses fonctions principales : zones urbaines, agricoles, naturelles. À chaque zone, dont celles dites naturelles, est associé un règlement qui définit très précisément les activités autorisées et celles interdites. L’évaluation environnementale du PLU analyse l’état initial de l’environnement et ses perspectives d’évolution. Jean-Pierre Ledet, chargé de l’Urbanisme et de l’Aménagement à la direction régionale de l’Environnement (Diren) en Bretagne, insiste sur ce point : « il s’agit bien d’une analyse et non d’une simple description. Il faut évaluer les incidences notables du PLU sur l’environnement de façon à assurer sa préservation par des orientations et des choix adaptés. »

Dans le même esprit, l’évaluation des incidences Natura 2000^[2] doit permettre de s’assurer de la compatibilité d’une activité temporaire ou permanente, ou bien d’un aménagement, avec les enjeux de préservation des sites du réseau écologique du même nom. Cette évaluation prend en compte l’intensité de la pression qui serait occasionnée sur le site et les ajustements proposés pour limiter les impacts. Il est nécessaire d’intégrer les contraintes écologiques d’un site Natura 2000 en amont du lancement d’une activité.

L’intérêt de l’évaluation des incidences Natura 2000 réside dans son pragmatisme. On n’est pas dans la logique du refus systématique de nouvelles activités. Mais le code de l’Environnement est sans ambiguïté. « L’absence de démarche d’évaluation des incidences Natura 2000 ou une insuffisance conduit à un refus de la part de l’autorité. Il en est de même pour des projets d’aménagement qui auraient des incidences notables. Tout utilisateur d’un territoire doit s’interroger sur l’impact de son activité sur ce territoire dans le souci de préserver l’environnement. »

La protection des sites, mise en œuvre au titre des paysages, se veut un peu plus « exclusive » puisque, dans les sites classés, tous travaux susceptibles de modifier l'état ou l'aspect du site nécessitent une autorisation spéciale du préfet ou du ministre chargé des sites, après consultation des commissions des sites. Les sites inscrits et classés créent donc un niveau de contraintes supplémentaire.

Une protection renforcée sur le littoral

La protection des espaces naturels sur le littoral se veut plus stricte, surtout en Bretagne. Car les espaces naturels encore présents y sont petits et fragmentés. Le littoral est une zone très attractive qui s’est fortement artificialisée dans les dernières décennies. Ceci est particulièrement vrai en Bretagne où la dispersion traditionnelle de l’habitat a conduit au cours du temps à un mitage quasi systématique du bord de mer. La plus grande vigilance est de mise pour conserver les enclaves naturelles résiduelles.

La loi Littoral, transcrite dans le code de l’Urbanisme, est un des moyens de protéger plus spécifiquement les espaces naturels littoraux remarquables. L’article L. 146-6 précise que les documents d’urbanisme doivent préserver « les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. ». En font partie : « les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive européenne n°79-409 du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages (…). [Seuls] des aménagements légers peuvent y être implantés lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public. »

Les exemples ne manquent pas pour montrer à quel point les activités dans les espaces littoraux remarquables sont encadrées. La servitude du passage piétonnier littoral - plus connue sous le nom de sentier littoral - est réservée exclusivement aux piétons. Les véhicules motorisés ne sont autorisés à se déplacer que sur les voies ouvertes à la circulation publique. L’extraction de sable est désormais interdite sur les dunes.

Mais les exemples ne manquent pas non plus pour prouver à quel point ces limitations sont nécessaires. Si le camping sauvage, les décharges et l’extraction illégale de sable sont devenus mineurs et ne menacent plus que très localement les espaces naturels, leur fréquentation intense avec le développement des loisirs et du tourisme reste aujourd’hui préoccupante. Toute la difficulté de l’application de la réglementation dans les espaces naturels consiste à trouver un compromis collectif pour des pratiques le plus souvent individuelles.